金融穩(wěn)定長效機制的基本法

金融穩(wěn)定一直是整個中國改革開放與經濟發(fā)展中最重大的議題。早在2017年全國金融工作會議第五次會議時，中央就提出三大金融工作任務，其中，防控金融風險是金融工作的底線。黨的十九大報告又進一步指出，加快完善社會主義市場經濟體制，要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。特別是習近平總書記在2021年中央財經委第十次會議上強調，要遵從市場化、法治化原則，統(tǒng)籌做好重大金融風險防范化解工作，確保經濟金融大局穩(wěn)定，意義十分重大。因此，注重金融法治的頂層設計，制定防范、化解、處置金融風險的基本法應當是維護金融穩(wěn)定的題中應有之義。2022年4月6日，中國人民銀行順勢而為公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》(以下簡稱“《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)”)，引發(fā)社會廣泛關注。

從歷史來看，改革開放40多年來，我國金融發(fā)展迅速，在中國經濟起飛中發(fā)揮了推動器作用。但在此過程中，也出現(xiàn)了一些金融亂象，各類黑天鵝事件、灰犀牛現(xiàn)象頻發(fā)，且誘發(fā)局部區(qū)域金融風險、行業(yè)內金融風險。域外事件對國內宏觀經濟運行的影響也不可忽視，貿易摩擦、地緣政治等事件也牽動著金融活動基本面，例如近期以鋁鎳為代表的大宗商品價格波動就是境外資本投機等因素導致。我們必須警惕金融領域風險的突發(fā)性、外溢性、傳染性、復雜性對國民經濟與社會發(fā)展帶來的負面影響，有必要制度先行、未雨綢繆。《金融穩(wěn)定法》的制度安排，對于建立金融穩(wěn)定長效機制，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，切實維護國家經濟金融安全和社會穩(wěn)定，以及推進供給側結構性改革和推動我國經濟高質量發(fā)展，都具有深遠的意義。

本次發(fā)布的《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)，總結了我國重大金融風險攻堅戰(zhàn)中行之有效的做法，借鑒國際上防范處置金融風險的有益經驗，高屋建瓴，從頂層設計入手，內涵十分豐富。

其一，強調《金融穩(wěn)定法》是為防范化解重大金融風險提供堅實制度保障的基本法�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)第一條開宗明義：為了健全金融風險防范、化解和處置機制，壓實各方責任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩(wěn)定，制定本法。第二條進一步對金融穩(wěn)定的三層含義做了闡釋。第一層含義是金融機構的穩(wěn)定，特別是“大而不能倒”的金融機構穩(wěn)定。系統(tǒng)重要性金融機構一旦出現(xiàn)問題，如出現(xiàn)資不抵債、流動性危機等，往往具有傳導性，極有可能演化為系統(tǒng)性金融風險。第二層含義是金融市場的穩(wěn)定。金融市場存在各種交易及經營帶來的不確定性，如信用風險、流動性風險、違約風險、經濟周期性風險等。第三層含義是金融基礎設施與各種金融傳導機制的穩(wěn)定。由于金融基礎設施和局部細分金融市場涉及金融交易系統(tǒng)和金融子領域全部覆蓋面，所以金融基礎設施也必須是穩(wěn)定的。此外，貨幣政策傳導機制、利率市場傳導機制、儲蓄轉化投資機制等是金融市場動態(tài)變化不斷發(fā)展的重要機制，是金融要素相互作用的主要環(huán)節(jié)。金融機構、金融要素市場、各類金融傳導機制的穩(wěn)定共同構成金融穩(wěn)定，也是實體經濟良性發(fā)展的“血脈”的健康穩(wěn)定。同時，《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)針對現(xiàn)有金融法律體系中跨行業(yè)、跨部門單行法律各自為政的不足之處，從一個整體性全局性視角，為金融穩(wěn)定法律制度的頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調提供了基礎性立法。

其二，強調要健全金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排。《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)維護金融穩(wěn)定的原則是從源頭開始管控金融風險，將金融活動全面納入監(jiān)管，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制牽頭抓總的識別、認定和應急處置機制，并采取全方位立體化的事前、事中、事后監(jiān)管。首先，事前強調壓實股東和實際控制人權責，增強保障基金、金融監(jiān)管部門的風險監(jiān)測、風險預警職責;其次，事中強調風險化解的金融機構主體責任，地方政府風險化解具體職責、監(jiān)管部門早期糾正和監(jiān)管具體內容，以及存款保險基金早期糾正的具體職責;最后，事后風險處置環(huán)節(jié)更是明確了責任分工與處置機制，資金來源和使用順序，以及具體九項處置措施和工具。

其三，強調市場化、法治化的風險防范化解、處置機制，公平保護市場主體合法權益，防范道德風險。首先，市場化法治化的風險防范化解、處置機制對地方政府行為提出了要求，地方政府不能過多運用行政手段介入金融機構的正常經營和人事任免，這也符合社會主義市場經濟體制中讓市場在資源配置中起決定性作用的宗旨，給市場提供安全的、穩(wěn)定的預期，對于各方當事人利益保護是有利的。其次，市場化的法治防范處置要求以最小成本達成立法目標，如果放縱風險傳染，處置成本就很高�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)以頂層設計彌補現(xiàn)有局部領域立法的不足，減少監(jiān)管缺位的問題，突出監(jiān)管合力。結合風險監(jiān)測時點，對早期風險可采取及時糾正措施;當早期糾正無法實現(xiàn)預期目標時，有權采取更嚴厲的強制補救措施;當問題機構風險迅速惡化、難以持續(xù)經營時，地方政府有權立即啟動處置程序。壓實各方主體責任，使分析、識別的風險及時被報告與控制。就風險處置的資金來源，強調以金融機構自救化險為首，主要股東和實控人無力出資的前提下，引入外部救助，盡量減少對公共資金的依賴。另外，調動市場化資金參與被處置機構的并購重組，也是高效率的處置路徑。最后，市場化、法治化的機制還要求風險處置手段要經過法律和市場的檢驗，將原來更多表現(xiàn)為政策性的工具上升為法律手段。

從具體內容來看，《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)主要有六大亮點。

確立了以金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制為核心的法治運作框架。《金融穩(wěn)定法》(草案征求意見稿)明確了發(fā)生重大金融風險和系統(tǒng)性金融風險時領導機構、協(xié)調部門等責任主體和事前防范、事中化解、事后處置等具體權利義務;提出國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制負責統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會行使統(tǒng)籌協(xié)調職權因此就有了法律依據，同時也為下一步修改《中國人民銀行法》，賦予中央銀行維護金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性風險職責提供了上位法的支撐;將地方政府責任納入其中避免其成為“甩手掌柜”。

特別強調了壓實金融機構的股東和實際控制人的主體責任和權利規(guī)范�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)提出壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監(jiān)管要求。強調金融機構的股東應當以自有資金出資，金融機構的股東不得虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本，不得違規(guī)占用金融機構資金。金融機構的股東、實際控制人不得違規(guī)轉移金融機構資產，不得濫用股東有限責任和實際控制權損害金融機構、其他股東、債權人以及其他利益主體的合法權益。征求意見稿借鑒國際先進經驗，強調被處置金融機構及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任，被處置金融機構應當窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構的股東依法吸收損失。

確立了處置資金池的有序使用及雙線并行的金融穩(wěn)定保障基金制度�！督鹑诜�(wěn)定法》(草案征求意見稿)提出設立處置資金池，解決了資金來源的問題，并將處置資金池設定了五級資金使用順位。按照國際經驗，自有資金救助是防范金融風險的第一道防線，也是壓實金融機構主要股東、實際控制人主體責任的必然要求，因此主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務。此外，本次征求意見稿也為落實2022年政府工作報告提出的“金融穩(wěn)定保障基金”奠定制度基礎，該基金是專門針對重大金融風險的后備資金。從內部構成來看，金融穩(wěn)定保障基金來源于公私雙線并行的資金供給，但主要還是由金融行業(yè)自身承擔，非必要不使用公共資金，即便使用也要從處置收益等償還。從外部聯(lián)系來看，金融穩(wěn)定保障基金與我國已有的多種保障基金互為補充，更側重從全局性、整體性應對重大金融風險和系統(tǒng)性金融風險。

確立了金融風險處置工作中行政與司法的銜接機制。特別是司法框架下的企業(yè)拯救具有“三中止”效應，解決“集體行動”的問題，對整個金融市場訴訟、仲裁及執(zhí)行帶來重大影響。一旦金融機構出現(xiàn)信用風險，債權人爭相獲取執(zhí)行依據，金融機構易發(fā)生擠兌，對市場影響震動很大。而“三中止”一方面使得企業(yè)拯救進入一個有序處理的軌道，將風險處置公開、公平、公正化，避免造成哄搶;另一方面，為金融機構爭取足夠的時間，擺脫無序逼債的混亂局面，得以理性選擇合適的風險處置工具進行拯救。

確立了風險處置的法治工具箱制度，細分九大風險處置措施和工具。本次征求意見稿在借鑒國際先進經驗的同時，也將近十年來我國處理一系列金融風險的重要經驗手段，特別是成熟的金融穩(wěn)定工具賦予其法治內涵，包括：行使被處置金融機構的經營管理權;向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務、資產和負債;設立過橋銀行、SPV承接被處置金融機構的業(yè)務、資產和負債;暫停合格金融交易的終止凈額結算;責令更換負有主要責任的董監(jiān)高及其他責任人員，追回績效薪酬;實施股權、債權減記和債轉股;中止向境外匯出資金，要求調回境外資產;處置系統(tǒng)重要性金融機構的，要求所屬集團的境內外機構提供必要支持，維持關鍵金融服務和功能不中斷等其他處置措施。

確立了恩威并舉的金融風險防范化解和處置責任與盡職免責容錯機制。《金融穩(wěn)定法》必須是一只“長牙齒的老虎”，不但要求壓實金融及其主要股東、實際控制人的主體責任，而且責任調整方式多樣，跨越民事、行政、刑事等部門法，對地方政府、金融管理部門等成員單位問責機制的構建一定程度上起到威懾作用。同時，盡職免責的安排，為有能力、有擔當的責任主體撐腰鼓勁、寬容失敗，只要在金融風險防范、化解、處置工作中勤勉履職，履職和決策程序符合規(guī)定，因不可控制或者難以預見的因素發(fā)生不利后果的，法律給予一定的包容。

來源：中國金融雜志新浪財經

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