國研中心|社會(huì)力量辦幼兒園的困境與出路
社會(huì)力量辦園是指“企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人利用非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦”的幼兒園。本文主要聚焦于民辦幼兒園。當(dāng)前，中國公辦民辦并舉的辦園格局基本形成，普惠性民辦園已成為普惠性學(xué)前教育資源供給的重要主體。
但與此同時(shí)，社會(huì)力量辦園仍面臨不少問題，主要體現(xiàn)在民辦園準(zhǔn)入管理仍然過于簡(jiǎn)單、民辦園管理工作機(jī)制中依然存在以審代管的現(xiàn)象、政府為民辦園發(fā)展提供的支持性環(huán)境還不夠充分、民辦園分類管理政策實(shí)施進(jìn)程較為緩慢、對(duì)普惠性民辦園的財(cái)政支持和補(bǔ)貼機(jī)制有待完善，以及民辦園保教質(zhì)量的評(píng)估、監(jiān)測(cè)與支持一體化機(jī)制尚未建立等。因此，需要各級(jí)政府繼續(xù)強(qiáng)化政策的落地，從制度設(shè)計(jì)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、扶持舉措等不同層面落實(shí)對(duì)民辦園發(fā)展的政府職責(zé)。
一、通過深化放管服改革激發(fā)社會(huì)力量辦園活力
民辦園準(zhǔn)入門檻過高和準(zhǔn)入機(jī)制缺乏靈活性、民辦園管理過程中出現(xiàn)的以審代管現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)都是政府教育行政管理體制與學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的表現(xiàn)。因此，加快教育行政管理體制改革，提升政府教育治理體系的現(xiàn)代化水平，縱深推進(jìn)教育領(lǐng)域放管服改革，是進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量辦園、提高民辦園管理效率的根本舉措。
首先，在保證幼兒安全和支持正常保教活動(dòng)開展的前提下適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有的幼兒園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。特別是對(duì)園所位置、場(chǎng)地面積、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等外在的非關(guān)鍵性要素在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中要設(shè)置一定的彈性調(diào)整空間，而不是采取“一刀切”的硬性規(guī)定，以適應(yīng)不同地域辦園需求。需要強(qiáng)調(diào)的是，降低準(zhǔn)入門檻并不是簡(jiǎn)單地降低現(xiàn)有的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而是在辦園標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)要素上有更大的選擇和騰挪空間，以豐富辦園形式，增加學(xué)前教育供給的多樣性。實(shí)際上，北京、廣州、上海等地區(qū)已經(jīng)在調(diào)整準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了嘗試。例如，北京市在2017年就通過設(shè)立“社區(qū)辦園點(diǎn)”的方式將一部分原來“不達(dá)標(biāo)”的幼兒園納入規(guī)范管理，從《北京市學(xué)前教育社區(qū)辦園點(diǎn)安全管理工作基本要求(試行)》中的相關(guān)規(guī)定可以看出，在保證安全的基礎(chǔ)上，“社區(qū)辦園點(diǎn)”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在師幼比、生均幼兒活動(dòng)室面積等方面都降低了要求。廣州市天河區(qū)2018年出臺(tái)了《微小型幼兒園開辦工作指引》，基于規(guī)范化幼兒園設(shè)立審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序，實(shí)行了“兩放寬、兩提高”——即放寬面積和規(guī)模限制，提高師資學(xué)歷和監(jiān)管要求，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦園所規(guī)模在5個(gè)班及以下、服務(wù)靈活、優(yōu)質(zhì)多元微小型幼兒園。事實(shí)上，這些依托社區(qū)、因需而生、因地制宜的小型“幼兒園”在一定程度上解決了特定區(qū)域、特定人群的入園困境，滿足了家長多元化的需求，也使學(xué)前教育供給系統(tǒng)更為多元和豐富。
其次，將民辦園管理的“基于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的前置審批”改革為“基于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的事前登記備案、事中事后行業(yè)監(jiān)管”。傳統(tǒng)的行政管理以前置審批為中心，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，并以審批手續(xù)作為后期監(jiān)管的基本依據(jù)和懲治手段，以審代管是主要的管理方式。在對(duì)民辦園的管理中，應(yīng)該將“嚴(yán)進(jìn)寬管”轉(zhuǎn)為“寬進(jìn)嚴(yán)管”，政府要將直接管理的行政審批改為通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的登記備案制度，放寬準(zhǔn)入門檻(并設(shè)置彈性調(diào)整空間)，加強(qiáng)對(duì)民辦園的過程監(jiān)管，引導(dǎo)民辦園規(guī)范辦園、良性競(jìng)爭(zhēng)和有序發(fā)展。
第三，推進(jìn)教育治理能力現(xiàn)代化，提高民辦園管理水平。建立協(xié)調(diào)有效的組織架構(gòu)和形成科學(xué)完備的制度安排。將對(duì)民辦園的審批從監(jiān)管中分離，意味著針對(duì)民辦園管理的行政方式、運(yùn)作流程、資源配置等必須發(fā)生一系列的改變，本質(zhì)上要求民辦園的審批部門與監(jiān)管部門在責(zé)任界定清晰的基礎(chǔ)上能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、共享信息、協(xié)同配合，這給相關(guān)地方行政部門在慣性思維、固有利益、監(jiān)管能力等方面都帶來了挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)該優(yōu)化民辦園管理中的權(quán)責(zé)配置，根據(jù)“誰審批、誰負(fù)責(zé);誰主管、誰監(jiān)管”的原則，理順和銜接相關(guān)行政部門各自職責(zé)，形成分工明確、節(jié)點(diǎn)控制的審管協(xié)同結(jié)構(gòu)與職責(zé)體系。審管部門之間還要建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，專項(xiàng)協(xié)調(diào)具體事務(wù)。
二、建立差別化的民辦園發(fā)展“分類扶持”體系
首先，完善民辦園分類管理政策的系列配套文件是基礎(chǔ)。2016年《民辦教育促進(jìn)法》頒布之后，各地就開始著手營利性民辦園和非營利性民辦園分類管理，但總體上看，絕大多數(shù)地區(qū)還沒有形成較為完善的民辦園分類管理政策制度設(shè)計(jì)，也沒有細(xì)化民辦園分類管理的實(shí)施細(xì)則，更沒有出臺(tái)切實(shí)可行的時(shí)間表和路線圖。中國民辦園的規(guī)模大、類型多，產(chǎn)權(quán)歸屬和管理體制復(fù)雜，實(shí)施民辦園分類管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各級(jí)政府明確各自的職責(zé)。從縱向上看，目前國家層面的民辦教育分類管理法律體系和政策體系已經(jīng)基本確立，各省的配套實(shí)施細(xì)則也在陸續(xù)頒布。但省市、區(qū)縣層面還需要細(xì)化幼兒園分類的政策，在民辦園的法人屬性、出資回報(bào)、產(chǎn)權(quán)處理、稅收政策、土地政策、收費(fèi)政策、補(bǔ)貼政策等方面出臺(tái)系列配套政策文件進(jìn)行明確規(guī)定;與此同時(shí)，還要最大限度地簡(jiǎn)化分類程序，降低分類管理改革的制度性交易成本，確保分類管理改革能夠平穩(wěn)有序推進(jìn)。
其次，強(qiáng)化對(duì)民辦園的規(guī)范管理，根據(jù)分類管理原則制定并實(shí)施差別化的民辦園分類扶持政策是關(guān)鍵。根據(jù)民辦園營利性和非營利性的分類，在登記、用地、財(cái)政、稅收、收費(fèi)、扶持、退出等方面都應(yīng)建立差別化的政策體系。分類扶持的原則有兩個(gè)要點(diǎn)：一是對(duì)所有的民辦園都應(yīng)該進(jìn)行鼓勵(lì)和支持，但扶持的方式和力度有所差別，對(duì)非營利性民辦園的財(cái)政扶持力度要大于營利性民辦園;二是對(duì)民辦園的扶持要兼顧效率與公平，即從效率的角度對(duì)高質(zhì)量的民辦園扶持力度更大，從公平的角度而言對(duì)承擔(dān)普惠性任務(wù)的民辦園扶持力度更大。差別化扶持政策是否明確全面和能否有效落實(shí)，影響著民辦園舉辦者分類選擇的意愿和方向，決定了民辦園分類管理改革的成效。因此，各地應(yīng)該在法律框架下，根據(jù)本地財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金、政府購買服務(wù)、辦園基金獎(jiǎng)勵(lì)等做出詳細(xì)規(guī)定，給予民辦園舉辦者信心和動(dòng)力。
第三，依法為營利性民辦園提供發(fā)展空間和制定扶持措施。在引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦公益普惠幼兒園的基礎(chǔ)上，也需要充分尊重營利性民辦園的選擇和理解營利性民辦園的價(jià)值。營利性民辦園在擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給、滿足人民群眾的差異化需求等方面發(fā)揮著重要作用。在“遏制過度逐利行為”的前提下，政府應(yīng)該支持營利性民辦園合法依規(guī)辦園，重點(diǎn)在設(shè)置審批、質(zhì)量保障、規(guī)范辦學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)防控等各個(gè)方面不斷完善管理政策，建設(shè)營利性幼兒園監(jiān)督管理與風(fēng)險(xiǎn)防控體系，引導(dǎo)營利性民辦園合作設(shè)立投資基金，用于幼兒園創(chuàng)新發(fā)展，防范辦園風(fēng)險(xiǎn)。
三、建立普惠性民辦園經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)政補(bǔ)助動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制
首先，厘清普惠性民辦園與非營利性民辦園的關(guān)系有助于普惠性民辦園扶持政策的實(shí)際推行。就目前的法律法規(guī)體系而言，“普惠性幼兒園”并不是法律概念，而是屬于政策語言，本質(zhì)上是作為政府調(diào)控、引導(dǎo)民辦園辦園行為的管理手段。在政策文件中普惠性民辦園主要指的是“面向大眾、收費(fèi)較低、質(zhì)量合格”，強(qiáng)調(diào)是“經(jīng)濟(jì)上的可承受”，是從幼兒園面向社會(huì)提供服務(wù)的性質(zhì)來界定的，解決的是學(xué)前教育在地理和經(jīng)濟(jì)上的可及性問題�！胺菭I利性民辦園”則在法律上有嚴(yán)格的限定，根據(jù)2016年修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》，其核心特征是“不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，主要區(qū)別于依照公司法運(yùn)行的營利性民辦園。理論上說，任何類型的民辦園都可以被政府認(rèn)定為普惠性民辦園;就實(shí)踐來看，非營利性民辦園由于普遍得到政府扶持，又沒有經(jīng)濟(jì)收益的刺激，因此，一般會(huì)提供收費(fèi)較低的服務(wù)，而被政府認(rèn)定為普惠性幼兒園。
其次，加大政府財(cái)政對(duì)普惠性民辦園的投入、提高政府財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是落實(shí)普惠性民辦園扶持政策的關(guān)鍵。在2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中明確提出“2019年6月底前，各省(自治區(qū)、直轄市)要進(jìn)一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及扶持政策�！比珖鞯叵嗬^出臺(tái)普惠性民辦園扶持的相關(guān)政策，并在近兩年內(nèi)不斷完善各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和出臺(tái)新的方案。今后一段時(shí)期的重點(diǎn)是將扶持政策和方案真正落地實(shí)施。
2020年的一項(xiàng)針對(duì)普惠性民辦園園長的調(diào)查顯示，普惠性民辦園面臨的三大主要困難是經(jīng)費(fèi)短缺、招生困難和教師的流動(dòng)性大，最需要得到的三大支持舉措是提高教師待遇、政府加大投入和優(yōu)化內(nèi)部管理。目前，各地基本是根據(jù)本地政府的重視程度和財(cái)政能力確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助方式，由于財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的是區(qū)縣統(tǒng)籌，導(dǎo)致即使是同一個(gè)地市，區(qū)縣之間的補(bǔ)貼政策也存在很大差異。要改變這種財(cái)政投入狀況，需要提高學(xué)前教育投入中財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的占比，達(dá)到實(shí)現(xiàn)普及普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系發(fā)展目標(biāo)的要求;同時(shí)，將普惠性民辦園財(cái)政補(bǔ)貼統(tǒng)籌上升到地市層級(jí)或者省市層級(jí)。實(shí)際上，這與2016年《民辦教育促進(jìn)法》中 “非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”的規(guī)定一致。
第三，盡快建立普惠性幼兒園財(cái)政補(bǔ)貼與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。各地亟需根據(jù)新形勢(shì)及時(shí)調(diào)整完善幼兒園收費(fèi)管理政策，組織發(fā)改、教育、財(cái)政等相關(guān)部門，完善普惠性幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)研究調(diào)整普惠性幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼加保教收費(fèi)的總體收入難以支持辦園支出的困境，進(jìn)而帶來辦園質(zhì)量下滑的隱患。與此同時(shí)，各地要嘗試建立以績(jī)效預(yù)算管理為核心的學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制，建立財(cái)政補(bǔ)助與績(jī)效考核掛鉤機(jī)制，一方面考慮政府對(duì)普惠性民辦園采取“彌補(bǔ)成本+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，在普惠性民辦園收費(fèi)收入和財(cái)政生均定額補(bǔ)助基本滿足幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)普惠性民辦園辦園質(zhì)量督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果給予一定的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)促進(jìn)普惠性民辦園安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。 四、健全民辦園考核檢查和督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)體系
一是構(gòu)建并實(shí)施幼兒園辦園行為督導(dǎo)和辦園質(zhì)量評(píng)估體系。2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》等文件要求，“國家制定幼兒園保教質(zhì)量評(píng)估指南，各省(自治區(qū)、直轄市)完善幼兒園質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、健全分級(jí)分類評(píng)估體系”，“將各類幼兒園全部納入質(zhì)量評(píng)估范疇”，“以區(qū)縣為單位進(jìn)行全覆蓋式督導(dǎo)評(píng)估”。這些規(guī)定從制度上明確了各級(jí)政府在民辦園督導(dǎo)評(píng)估中的具體職責(zé)，同時(shí)也體現(xiàn)了政府將督導(dǎo)評(píng)估作為推動(dòng)幼兒園規(guī)范辦園行為，提高保教質(zhì)量的重要抓手。下一步，需要盡快出臺(tái)國家層面的幼兒園保教質(zhì)量評(píng)估指南，各省根據(jù)國家層面的指南制定本省的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估實(shí)施細(xì)則，通過對(duì)普惠性民辦園的保教質(zhì)量進(jìn)行全面督導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦園質(zhì)量的引領(lǐng)，推動(dòng)普惠性民辦園保教質(zhì)量的全面提升。
二是積極推進(jìn)管評(píng)分離，探索引入有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量評(píng)估。加強(qiáng)政府對(duì)民辦園的督導(dǎo)評(píng)估并不是把督導(dǎo)評(píng)估作為控制和指揮民辦園的“行政管制手段”，而是要真正通過督導(dǎo)評(píng)估發(fā)揮專家咨詢和建議的“管理服務(wù)”，以督促改。將民辦園的自我評(píng)估和政府委托的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)合，建立內(nèi)外結(jié)合的評(píng)估體制，在評(píng)估內(nèi)容、方式、程序和工具等各個(gè)方面不斷進(jìn)行專業(yè)化設(shè)計(jì)，并且政府在檢查評(píng)估的過程中通過委派行政管理人員和專家學(xué)者入園指導(dǎo)等多種形式，將督導(dǎo)評(píng)估變成民辦園保教行為規(guī)范和保教質(zhì)量?jī)?yōu)化的過程。督導(dǎo)評(píng)估的結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給幼兒園并積極聽取幼兒園舉辦者、園長、教師和家長等利益相關(guān)者對(duì)督導(dǎo)結(jié)果的建議，使督導(dǎo)反饋成為一個(gè)多方對(duì)話、協(xié)商和交流的過程。
三是建立一支立足實(shí)踐、熟悉業(yè)務(wù)的專業(yè)化質(zhì)量評(píng)估隊(duì)伍。全面實(shí)施幼兒園責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度，對(duì)幼兒園實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)。國家、省、地市、區(qū)縣各級(jí)教育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)都有各自的職責(zé)，各級(jí)都需要組建一支數(shù)量充分、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高、專業(yè)較強(qiáng)的學(xué)前教育專兼職督查隊(duì)伍，面向各類幼兒園定期實(shí)施全覆蓋、拉網(wǎng)式的督導(dǎo)。四是注重評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，建立“評(píng)估-監(jiān)測(cè)-支持”一體化民辦園質(zhì)量保障機(jī)制。對(duì)民辦園的督導(dǎo)評(píng)估是判斷幼兒園保教質(zhì)量水平和對(duì)幼兒園進(jìn)行分類定級(jí)的手段，更重要的是要充分發(fā)揮督導(dǎo)評(píng)估的監(jiān)督、指導(dǎo)、激勵(lì)和導(dǎo)向作用。因此，需要對(duì)民辦園的保教質(zhì)量實(shí)施定期動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)容與管理標(biāo)準(zhǔn)互通銜接，評(píng)估結(jié)果面向社會(huì)公布，并且建立財(cái)政資金補(bǔ)貼數(shù)量、教科研指導(dǎo)力度等相關(guān)支持舉措與民辦園提供的普惠性學(xué)位數(shù)量和辦園質(zhì)量直接掛鉤的制度。
來源：新浪網(wǎng)
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